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常紀文:“十三五”末主要污染物排放將迎拐點,須用改革的思維方法確保污染防治攻堅戰過關越坎
2019-11-14 00:00

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中,單獨列出“堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生”部分。《決定》在生態文明部分開宗明義就強調:生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。

當前,生態環境現狀與人民群眾對優美生態環境需要之間還存在一定的差距。負重前行與機遇并存之下,生態環境制度的創新發展成為社會關注的重點,也是近年來生態環境制度改革的重點。

生態環境制度和政策面臨怎樣的問題和挑戰?政策和制度創新的方向在哪里?在哪些領域有望實現重點的改革創新?就此系列問題,記者對國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文進行了專訪。

生態文明建設仍面臨嚴峻挑戰

記者:近年來,生態文明被提升到越來越重要的位置,生態環境質量也在持續向好。您如何評價生態文明建設成效?

常紀文:黨的十八大以來,黨中央將生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容,開展一系列根本性、長遠性、開創性工作,推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化,我國生態環境治理得到明顯加強。

舉例來說,2015年,全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別比2010年下降12.9%、18%、13%、18.6%,森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到21.66%。2016年,京津冀、長三角、珠三角地區的PM2.5平均濃度分別比2013年下降33%、31.3%、31.9%。

之所以能取得這些成就,原因是多方面的,最主要的還是堅持以制度建設為抓手、堅持以加強法治建設為保障等,比如按日計罰、公益訴訟等法治舉措的落實,讓環境保護法律法規的牙齒更“鋒利”了,有法必依、違法必究的氛圍日益濃厚。

記者:在看到成效的同時,生態文明建設中是不是也存在著不少需要解決的問題呢?

常紀文:是的。黨的十八大以來,我國生態環境質量持續好轉,但由于區域和行業發展不平衡不充分、環境保護基礎能力建設差異較大等原因,取得的成效還不夠穩固,生態文明建設仍面臨突出問題與嚴峻挑戰。

比如在國土空間開發和保護方面,有的地方由于無序開發、過度開發、分散開發,導致優質耕地和生態空間占用過多,環境資源承載能力下降,不同程度出現了環境污染和生態破壞問題。

在資源總量管理和節約方面,有的地方產業結構和能源結構不合理,資源浪費嚴重、利用率不高,特別是自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低于社會成本、保護生態得不到合理回報的問題依然存在。

在資源有償使用和生態補償方面,一些地方落實資源有償使用和生態補償等制度不嚴格,不同程度存在監管職能交叉、權責不一致、違法成本低的問題。

而在加強生態環境治理領導和管理方面,一些地方經濟社會發展績效評價不夠全面、責任落實不到位,不同程度存在環境保護的形式主義、官僚主義等問題。

為此,需要加快建立健全以生態價值觀念為準則的生態文化體系、以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系、以改善生態環境質量為核心的目標責任體系、以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系、以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。同時,全面推動綠色發展,大力提高環境治理水平。

近年來我國廢氣中主要污染物排放情況

數據來源:國家統計局

“十三五”末污染物排放拐點可能全面到來

記者:結合當前我國生態環境中面臨的問題,未來的環境政策和制度將會如何發展呢?

常紀文:我國生態環境保護仍面臨著比較嚴峻的形勢。比如說,我國單位GDP能耗仍是發達國家的兩倍;生活污染較重,1噸散煤的燃燒相當于15噸燃煤電廠所產生的污染;汽車尾氣成為一些城市的主要污染源,柴油車污染占機動車的60%以上;生活污水的收集處理能力仍然不高,一些已建成的治污設施因運轉經費困難而出現“曬太陽”的現象等。

目前正是中國經濟轉向高質量發展的時期,也是環境保護的攻堅期、關鍵期,更是生態環境保護的窗口期。也就是說,我國生態環境保護的行動部署和轉型升級步入更高發展階段的時機是契合的,和發達國家當年發力治理環境污染的時機也是基本同步的。

為此,應當凝聚各方面的共識,開展政策和制度建設,加快治理、加緊攻堅,在2020年底前打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體、渤海綜合治理環境保護、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理等重大環境保護戰役等。

當前,中國主要污染物排放總體上正處在跨越峰值并進入下降通道的轉折期。到“十三五”末期,主要污染物排放的拐點可能全面到來。基于此,今后幾年是環境與經濟發展矛盾的凸顯期,環境標準與要求的提高期,再加上同步遇上經濟下行壓力期,過關越坎的難度更大。

為此,要用改革的思維和方法,建立科學、穩妥的發展戰略,來創新和完善生態環境保護重大政策和制度。在具體的政策制度和實施節奏方面,既要有解決環境問題的歷史緊迫感,同時也要有歷史耐心,以與經濟社會發展相協調的方式、污染防治與生態建設相結合的方式,穩中求進地推進生態文明制度改革,在綠色發展中逐步解決生態環境問題。

促各地由被動灌輸走向自覺保護生態

記者:2035年我國要基本實現美麗中國目標。為此,未來生態環境政策和制度體系創新的重點在哪些方面呢?

常紀文:從現在到2035年這一時期,我們要從中華民族永續發展的高度來看待生態環境政策和制度建設的重要性,要從環境與發展的協同共進大局看待生態環境政策和制度建設的困難性,要從社會主義主要矛盾發生轉換的角度看生態環境政策和制度建設的艱巨性,要從國際和國內兩個高度來認識生態環境政策和制度建設的國際性。

因此,我認為,新時代的生態環境政策和制度體系的改革創新思路,要圍繞這些任務開展提煉工作:

一是凝聚共識,立規矩、劃框子,促進生態文明建設的規范化;

二是短期目標與長期目標相結合,普遍性與區域性相結合,標本兼治,促進地方經濟發展與生態環境保護相協調;

三是加強信息公開,健全監測網絡和規范,打擊監測和治理造假,促進判斷的科學性、決策的準確性和監督的民主化;

四是對生態環境保護方式與監管方式進行全面轉型,適應生態環境問題演化的新形勢。

與此同時,還要通過綠色發展評價和考核,引導各地走上保護優先、綠色發展的道路;通過清理“散亂污”、保護生態紅線、嚴格執法、嚴懲重罰、層層追責,遏制地方發展環境污染型和生態破壞型經濟;通過強制措施與市場機制相結合,激勵與約束并重,促進資源的合理化配置;通過示范與引領,以點帶面,提質增效,促進各地通過特色發展、優勢發展和錯位發展步入綠色發展的道路。

生態環境保護還需要就業和經濟效益的支撐。各地不應走先污染后治理的老路,也不能走捧著金山銀山過苦日子的窮路。

下一步,在嚴格保護生態環境的前提下,需要總結各地把綠水青山轉化為金山銀山的經驗,建立相關的引領性政策和制度,在區域一體化和信息一體化的格局中,通過信息平臺、標準體系的建立,引領各地區、各行業走特色發展、優勢發展和錯位發展的道路,防止各地無序競爭,形成良性發展和競爭的綠色發展道路,確保生態文明的理念在各地區由被動的灌輸走向自發和自覺。

作者:記者 李彪 來源:《每日經濟新聞》2019年11月14日 
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